AnKaRaLiM

Ekonomik İstikrar, Kamu Harcamaları ve Kriz

Prof. Dr.Yusuf Tuna

Ekonomik hayatın tatminkar şekilde işlem_si, birimlerin ve ilişkilerin düzenli ve istikrarlı bir düzeyde uyum sağlamasına bağlıdır. Günümüzde' ekonomik yapı ve ilişkiler hızlı bir değişim süreci yaşamaktadır. Bu sürecin ortaya koyduğu gelişmeleri takip etmek ve gerekli tedbirleri almak ekonomik istikrar için kaçınılmaz olmuştur. İktisat politikaları belirlenirken iç dengeler olduğu kadar, dış dengelerin de" dikkate alınması gerekmektedir. Zira, ortaya çıkan global pazar alanındaki politik, sosyal ve hukuki normlarla ekonomik taleplerin uyum sağlamasında önemli sorunlar ortaya çıkmaktadır.

Bu sorunlar, ülkemizde yoğun bir şekilde yaşanmaktadır. Her geçen gün beraberinde ağır yükler getirmektedir. Biz bu çalışma*mızda ekonomik istikrarın bir tanımını yaparak, kamu harcamalarının seyri, borçlanmanın etkileri ve ortaya çıkan kriz ortamı hakkında genel bir değerlendirme yapacağız. Çok geniş hususları içeren bu konuları sınırlı bir açıdan ele almaya çalışacağız.

1. Ekonomik İstikrar ve Kamu Harcamaları

Bilindiği gibi iktisadi dengenin uyumlu ve sürekli bir şekilde sağlanması bazı şartların gerçekleşmesine bağlıdır. İktisat politikası amaçları ve araçları şeklinde formülize edilen bu şartların gerçekleşebilmesi her şeyden önce uygulayıcıların davranışlarına, uygulanan ortama ve ortaya konan amaçlara tanınan önceliklere, ayrıca tüm bu unsurların bir bütünlük içerisinde birbiriyle uyum sağlamasına bağlıdır. Ekonomik hayatın düzenlenmesinde şüphesiz bir karar mekanizmasına ihtiyaç vardır. Bu karar mekanizması ise devlettir. Ekonomik olayların gelişmesini ve işleyişini tamamen piyasa şartlarına bırakmak rasyonel bir davranış değildir. Bu bakımdan, iktisat politikası devletin belli ekonomik amaçlara ulaşmak için kararlar alması ve bunların uygulamaya konmasını öngörmektedir. İktisat politikasının hukuki çerçevesi açısından devletin rolünün ne şekilde olacağı uygulanan iktisadi sisteme bağlıdır. Kapalı ekonomilerde devletin ekonomi üzerindeki baskısı daha yoğun, açık ekonomilerde ise, ülkelerin sahip olduk*ları ekonomik yapılarına göre müdahale bazında bazen yoğun bazen ise daha esnek uygulamalara sahne olabilmektedir. Bu sebeple her ülke için geçerli bir iktisat politikası modeli ortaya koymak güçtür. Zira, ülkelerin sahip oldukları anayasalar iktisat politikasının amaç ve araçlarının uygulanabilmesinde belirleyici rol oynamaktadır. Başka bir ifade ile, oyunun kurallarının belirlenmesinde sadece ekonomik amaçlar değil, siyasal ve hukuki yapı da önemli ölçüde etkili olmaktadır.

İktisat politikasının birinci derecede ele alınan amaçları şunlardır: Makul istihdam düzeyi, fiyat istikrarı, ekonomik büyüme ve ödemeler bilançosu dengesidir. Bu amaçların tamamının gerçekleşme garantisi yoktur. Ayrıca bu amaçlar birbiriyle çelişebilmektedir. Mesela, fiyat istikrarı ve makul istihdam düzeyi arasında bir çelişki vardır. Bu durumdan dolayı

ekonomik büyüme de olumsuz yönde etkilenebilir. özellikle gelişmekte olan ülke ekonomileri uzun süre makul istihdamın altında ka*labilir. istihdamı arttırıcı bir politika enflasyona yol açabilir. Enflasyonun artması ise, ödemeler bilançosunda dengesizliklere yol açabi*lir ve dış ödeme güçlükleri ortaya çıkarabilir. Oysa iktisat politikasının temel hedefi, enflasyona sebep olmadan makul istihdam seviyesine ulaşmak, bu durumu istikrarlı bir şekilde sürdürmektir. Amaçlar arasında ortaya çıkan bu çelişkiler, makro ekonomik hedeflerin gerçekleştirilebilmesinin ne kadar zor olduğunu ortaya koymaktadır.

Makro ekonomik dengenin sağlanması ekonominin iç ve dış şoklara karşı dayanıklılığını arttırmaktadır. Ancak, amaçlar arasındaki uyumsuzluğun giderilememesi ekonomide istikrarsızlığın ortaya çıkmasına sebep olmaktadır. istikrarsızlık kıskacından kurtulabilmek için uygulayıcılar sosyal maliyeti ağır olmakla beraber, bazı şok kararlar almaya yönelebilmektedirler. istikrar programları adını verdiğimiz bu kararların sağlıklı bir sonuca ulaşabilmesi uygulamanın düzenli, sürekli, kararlı, iç ve dış müdahalelerden uzak bir şekilde yapılmasına bağlıdır. istikrar programlarının uygulamaya konması sonuçlarının başarılı olacağım garanti etmez. iktisat politikası amaçları arasındaki çatışmalar istikrar programlarının uygulandığı dönemde daha da artabilir. Makro ekonomik dengeye ulaşabilmek uğruna katlanılan bu maliyet, farklı problemlerin ortaya çıkm4sına hatta ilmi çerçeve ile hiç bağdaşmayan sonuçların gelişmesine sebep olabilir. Diğer taraftan, istikrar programlarının başarı şansı, uygulanan ekonominin söz konusu programların şiddetini ne oranda göğüsleyebildiğine ve anayasal çerçeveye bağlıdır. Ekonomideki istikrar uygulamalarının başarıya ulaşabilmesi, programların kendi prensiplerine göre işlemesi ve hukuki çerçevenin engel çıkarmamasına, yahut da siyasi rejimden bağımsız bir şekilde ele alınmasına bağlıdır. İstikrar programlarının ne tür kararlar olması ekonomide ortaya çıkan krizin özelliklerine bağlıdır. Anca, kısa dönemde ortaya çıkan şoklann atlatılabilmesi için başvurulan tedbirler ekonominin uzun dönemdeki performansı veya temel hedefler dikkate alınarak ortaya konmalıdır. Bu hedeflerin rasyonel bir şekilde hayata geçirilebilmesi, siyasi irade ile halkın beklentileri arasındaki urumun asgari düzeyde de olsa sağlanmış olmasına bağlıdır. Başka bir ifade ile, siyasi irade ve halkın beklentileri ile ekonomideki rasyonel beklentilerin ne oranda optimum bir düzey alacağı istikrar programlarının kısa veya uzun dönemdeki sonuçlarının başarılı veya başarısız olacağım belirleyecektir (Yusuf Tuna Türkiye 'de Ekonomi Yönetiminin Performansı: Mukayeseli Statik Bir Analiz, ODTÜ, III. Uluslararası İktisat Kongresi'ne sunulan tebliğ, Ankara 1999).

İstikrar programların başarısında öncelik verilen iktisat politikası araçlarının seçimi, ortaya çıkaracağı sonuçlar bakımından önemli rol oynar. Uygulanan araçlara karşı yapısal dinamiklerin duyarlılıkları farklı olabilir. Para hacminin genişletilmesi veya daraltılması suretiyle yürütülen para politikası, devletin harcama ve vergi düzeyini etkilemeye yönelik olarak uygulanan maliye politikası araçları, yahut da para, maliye ve gelirler politikası araçlarının birlikte uygulanması, sürekli bir istikrarın sağlanmasına yol açabileceği gibi, Türkiye'de olduğu üzere sık sık istikrarsızlıkların ortaya çıkmasına da sebep olabilir. Önemli olan hangi politikaya öncelik verileceğinden çok, hangi politika araçlarından ne oranda istifade edileceğinin optimum kriterlerle tespit edilmesidir. Araçlar arasındaki çelişkilerin tolere edilmesi uygulayıcıların ve halkın beklentilerinin ne oranda uyum sağlayabileceğine bağlıdır. Diğer taraftan, ekonomide iç ve dış makro dengelerin sağlanmasında ve sürekli istikrarsızlıkların baş göstermesinde önemli güçlüklerle karşılaşan Türkiye ve diğer gelişmekte olan ülkeler, ülke içi ve ülke dışından gelen siyasi baskılara boyun eğme konusunda fazla duyarlı davranamamaktadırlar. Bu sebeple istikrar programlarına siyasi imde daha fazla hakim olmakta, kısa dönemde ve büyük kazanç hesaplan yapan çevreler, daha çok para ve maliye politikası araçlarına öncelik verilmesi konusunda yakın 01duklan siyasi ve idari mekanizmalara baskı yapmaktadırlar. Dolayısıyla ekonomide reel kesim ihmal edilmekte, enflasyon düşürü1ememekte, her yeni istikrar program bir sonra:' ki için zemin hazırlamaktadır.

Şimdi, kısaca kamu harcamalarının seyrinin ekonomik istikrar üzerindeki etkilerini ele alalım

Kamu harcamaları modem anlamda; kamu makamlarının toplumsal ihtiyaçları karşılamak, sosyal ve. Ekonomik hayata müdahalelerde bulunmak üzere belirli kurallara göre yaptıkları harcamalardır (İsmail Türk, Kamu Maliyesi, ,3. Baskı, Turhan Kitabevi, Ankara, 1999, s. 27). Bu harcamalar, harcamayı gerçekleştiren kuruma göre geniş anlamda değerlendirildiğinde; merkezi ve yerel yönetimlerin, iktisadi devlet teşekküllerinin ve sosyal güvenlik kuruluşlarının gerçekleştirdiği harcamalar toplamı ile toplum için faydalı hizmet gören kurumların ödemelerini, vergi muafiyet ve indirimlerini, özel kişilerin yaptıkları yardım ve bağışların toplamını içeren bir kavram ortaya çıkmaktadır (Şerafettin Aksoy, Kamu Maliyesi, 3. Baskı, Filiz Kitabevi, İstanbul, 1998, s. 91)

Kamusal ihtiyaçlar nedeniyle toplumdaki bireylerce veya baskı gruplarınca oluşturulan kamu hizmeti talebi kamu kurumlan tarafından hukuk kuralları çerçevesinde yapılan . harcamalarla karşılanmaktadır. Ekonomik bir kavram olan kamusal ihtiyaçlar, siyasi organlarca belirli bir prosedüre göre benimsenerek kamu tüzel kişileri tarafından karşılanmak üzere kamu hizmetine dönüşmektedir. Yani ekonomik olan kamusal ihtiyaçlar kamu hukuku kapsamına giren kamu hizmetine dönüşerek hukuki bir boyut kazanmaktadır (Nejat Elaldı, "Kamu Kesiminin Finansmanı ve Dış Borçlanma ihtiyacı ile Giderlerinin Analizi" 1993 Yılı Hesap Uzmanları Kurulu Konfe*ransları LV, Maliye Bakanlığı Araştırma, Planlama ve Koordinasyon Kum1u Başkanlığı Yay. No: 1994/331, Ankara, 1994, s. 218).

Ekonomik hayatta geçmişten günümüze karşılaşılan sorunların boyutlan ve nitelikleri değiştikçe bu harcamaları yerine getirecek olan kamu idarelerinin de amaçlan ve öncelikleri değişmektedir. 1929 öncesi hakim olan liberal devlet anlayışının yaşanan ekonomik bunalımın çözümünde yetersiz kalması, 'makro ekonomik dengelerin sağlanmasında devlet müdahaleciliğini benimseyen.", refah devleti anlayışında olan" kamu harcamalarını artıran Keynesyen anlayışı ortaya çıkarmıştır. Keynesyen anlayışa göre durgunluk döneminde vergiler indirilirken kamu harcamaları artırılmakta, enflasyonist dönemde de tersi bir uygulama olarak vergiler artırılırken, kamu harcamaları kısılmaktadır (David Kiefer, Macroeconomic Policyand Public Cboice. Study Edition, Springer-Verlag, Berlin, 1999, s. '5)

Keynesyen anlayışla başlayan kişisel çıkar-oy pazarlığı anlayışı ile süren kamu harcamalarındaki yüksek artış gittikçe artan oranda devamlılık kazanan bütçe açıklarına neden olmuştur. Artan bütçe açıkları da borçlanma, yüksek enflasyon, faiz oranlannda artış, ulusal paranın değer kaybetmesi, dış açıkların kronikleşmesi, gelir dağılımının bozulması gibi birçok ekonomik dengesizliğin nedeni olmuştur (Vural Savaş, Anayasal iktisat, 3. Baskı, Avcıol Basım-Yayım, İstanbul, 1997 s. 28).

Kamu açıklarının neden olduğu olumsuzluklar, demokratik yönetimlerdeki açık finansmana yönelik eğilimlerin anayasa düze*yinde sınırlandırılması gerektiği yönünde tartışmaları başlatmıştır. Bazı iktisatçılarca kamunun yapacağı harcamalar için gerekli kaynakların açıkça belli edilmesi, bunun için de mali karar almada sorumluluk ve kaliteyi artıracak olan denk bütçe prensibine uyulmasının gerektiği ileri sürülmüştür (Richard Wagner, Rbert O. Tollison, "Denk Bütçe, Mali Sorumluluk ve Anayasa ilişkileri Denk Bütçe Anayasa Değişikliğinin İçeriği" Maliye Yazı/an, S. 63, Nisan-Haziran 1999, s. 59).

Kamu harcamalarındaki artışlar sosyal ve ekonomik gelişmeleri aynı oranda arttıramadığı gibi bu konudaki kötüye gidişlere de engel olamamıştır. Bu arada büyük kamu kesimine sahip ülkelerle küçük kamu kesimine sahip veya yeni sanayileşmiş ülkeler arasında kayda değer bir farklılığın olmadığı gözlenmiştir. Gelir dağılımı bozukluğunun büyük kamu kesimine sahip ülkelerde daha fazla olduğu ve yine geniş kamu harcamasına sahip ülkelerde sübvansiyon ve transfer harcamalarının hedefe ulaşma yönünden daha zayıf eğilimli olduğu belirlenmiştir. Bütün bu nedenlerle kamu harcamaları ile ilgili olarak kamunun sahip olabileceği uygun bir faaliyet seviyesine kadar bu verimsiz harcamaların azaltılması gerektiği tartışılmaya başlamıştır

Ülkenin üretim potansiyeli üzerinde herhangi bir artışa neden olmayan kamu harcamalarındaki verimsizlikleri a) bir hizmetin özel sektör yerine kamu sektörünce ira edilmesi nedeniyle ortaya çıkan sektörel verimsizlik, b) kamunun bazı sahalara gereksiz yere müdahale etmesiyle oluşan kaynak dağılımındaki verimsizlik, c) kamu kesimince üretilen mal ve hizmetlerin maliyetlerinde mini*mizasyonun sağlanamaması nedeniyle meydana gelen üretimdeki verimsizlik şeklinde oluşabilir (Richard Hemming, Daniel P. Hewitt, G. A. Mackenzie, "Kamu Harcamalarında Verimlilik" Kamu Harcamalan Rehberi, IMF, T. C. Maliye Bakanlığı Yay. Sayı 1995/2, Anka*ra, 1996, s. 26).

Uygulamadaki sonuçlar farklı olsa da teorik olarak kamu yönetiminin amacı, kullanmış olduğu kaynakların etkinliğini geliştir*mektir. Kamu kesiminde kaynakların etkin kullanımını sağlamak için kullanılan önemli yöntem fayda-maliyet analizidir. Bu analizde belirli bir projenin fayda ve maliyetleri hesaplanmakta, net faydası ağır olan projeler uygun görülmektedir. Burada amaç marjinal faydası marjinal maliyetinden yüksek olan projeleri uygun bulmak, marjinal maliyetin marjinal gelire eşit olduğu noktaya kadar bu projeleri uygulamaktır. Fakat gerçek hayatta çeşitli engeller ve sınırlar nedeniyle bu noktaya ulaşmak imkansızlaşmaktadır. Buradaki en önemli engel, özellikle gelişmekte olan ülkeler açısından karşılaşılan kaynak yetersizliğidir. Kaynakların yetersiz - olması nedeniyle marjinal faydası marjinal maliyetinden büyük olan projeler uygulamaya konulamamaktadır. Ancak bazen de tersi uygulamalarla marjinal maliyeti marjinal faydasından büyük olan projeler uygulanmaya devam etmektedir. Ayrıca kamu kesimi kapsamındaki bir çok girişim için bir fiyatlama yapılamadığından faydanın parasal değerlerle tanımlanması mümkün değildir. Bu nedenle kamu kesiminin sadece belirli alanları için fayda-maliyet analizinden yararlanılabilmektedir

__________________
Gökyüzünde değilsin yalnız
Bir yanın ay bir yanın yıldız
Efsaneler yerde sürünsün
Kartalım göklerde süzülsün

Beşiktaşlıyız Beşiktaşlı
Anlayamaz kimse bu aşkı
Bekçisiyiz Kopsa Kıyamet
Siyah beyaz bize emanet !

Sen neredeysen oradayız biz
Ne dağlar engel ne de deniz
Sonunda ölüm bile olsa
Son nefeste bilki senleyiz